Программно-целевое бюджетирование. Анализ доходов и расходов местного бюджета (на примере муниципального образования город Орск) Программно целевой бюджет

Основной целью любого современного демократического государства является рост качества и уровня жизни населения, главным фактором которого является эффективное государственное финансовое управление и качественное бюджетное планирование.

В большинстве стран мира под качественным бюджетным планированием понимается бюджетирование, ориентированное на результат, основным инструментом которого выступает программно-целевой метод. Мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета . В силу этого актуальной и приоритетной целью Правительства Российской Федерации является внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы. Для регионов и муниципальных образований внедрение данного метода имеет особую важность, поскольку их услуги максимально приближены к населению и определяют качество его жизни, а бюджетные расходы стимулируют развитие региональной экономики и социальной сферы. Поэтому рассмотрение роли программно-целевого метода и изучение опыта его реализации в региональном финансовом управлении является актуальной задачей современных научных исследований.

Переход на новый уровень управления общественными финансами в Российской Федерации стал возможен благодаря проведению бюджетных реформ с 1999 г. по настоящее время. Суть их состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров. Достигается это путем внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года. При этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования.

В рамках данной работы, ввиду возникновения неопределенности, связанной с внедрением в российскую практику понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее БОР), раскроем понятия и взаимосвязь БОР и программно-целевого метода бюджетного планирования.

В экономической литературе понятия «программно-целевое бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат» зачастую отождествляются. Однако, на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку «бюджетирование, ориентированное на результат» — понятие более широкое. Оно представляет собой метод планирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, обеспечивающий распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики. В свою очередь планирование расходов бюджетов, с целью предоставления общественных благ, может быть реализовано с помощью различных методов бюджетного планирования. Таким образом, программно-целевой метод является одним из способов реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Программно-целевой метод бюджетного планирования основан на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. В арсенале программно-целевого метода присутствуют следующие инструменты: федеральные (долгосрочные) целевые программы (далее Ф(Д)ЦП); ведомственные целевые программы (далее ВЦП); государственные программы (далее ГП), государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы.

Программно-целевой метод бюджетного планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Основными предпосылками внедрения программно-целевого метода в бюджетную практику России в 2000-е гг. явились следующие:

1. Расходы за 2000-е гг. существенно выросли, но без увязки с приоритетами, происходил торг за ресурсы и размывание бюджетной дисциплины.
2. Сохранились стимулы увеличения бюджетных расходов, но не были созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
3. Стратегическое планирование было слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.
4. Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Отметим, что активная фаза разработки государственных программ в РФ началась в последние пять лет в связи с появлением нормативно-правовой и методологической базы, которая включает в себя:

1. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).
2. Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
   (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817).
3. Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р).
4. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 г. при подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011—2013 гг.).
5. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация).

В соответствии с ФЗ № 104 в результате введения в действие новой редакции ст. 179 БК РФ, устанавливающей правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, такие понятия, как ФЦП и ВЦП, потеряли свою актуальность. В рамках указанного выше закона ФЦП и ВЦП, ровно, как и любые другие программы и их мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, подлежат включению в соответствующую государственную программу.

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках государственной программы задач. Структура государственной программы представлена на схеме 1.

Схема 1. Структура государственной программы

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов определены следующие общие принципы разработки и реализации государственных программ:

1. Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
2. Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию (достижение конечных результатов).
3. Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
4. Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
5. Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
6. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

Государственная программа представляет собой инструмент увязки бюджетного и экономического планирования, поэтому в государственном финансовом управлении она занимает особое место. Модель внедрения государственной программы представлена на схеме 2.

Схема 2. Модель внедрения государственных программ

Таким образом, особенностями государственных программ является то, что они:

• вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей;
• объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
• состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП;
• реализуются ответственным исполнителем, соисполнителями, которые отвечают за свои подпрограммы, и участниками;
• государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязаны друг с другом (субсидии).

В субъектах Российской Федерации первые масштабные попытки практического применения программных принципов бюджетного планирования связаны с реализацией в 2004—2010 гг. программ реформирования региональных финансов, а затем пришедших им на смену программ повышения эффективности бюджетных расходов. В упомянутых программах, в частности, содержались разделы, предусматривающие применение методов и инструментов БОР, во многом совпадающих с программными принципами бюджетного планирования. В настоящее время в органах государственного управления и в экспертном сообществе четко не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях . Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты РФ повторять конструкцию государственных программ вышестоящих органов власти. Существуют разные мнения по этому вопросу: некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, поэтому и программы должны быть различны.

Отметим, что применение государственных программ субъектами РФ осуществляется исключительно по инициативе региональных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 02.04.2012 № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий. Кроме того, п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять целесообразность и сроки перехода к формированию бюджета в программном формате. Таким образом, субъекты РФ самостоятельны в выборе формата бюджета. Так, в Республике Карелия отменены правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ.

При этом стоит отметить, что, согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 г. , у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50 % и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9 %). В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов по-прежнему остается на низком уровне и составляет около 5 %. Выделяются и «передовые» регионы, доля программных расходов которых превосходит 80% всех расходов регионального бюджета, к ним относится и Республика Карелия (табл. 1).

Таблица 1

Удельный вес программной части расходов «передовых регионов»
Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета в 2012 г.

Высокая доля программной части бюджетных расходов у перечисленных выше субъектов Российской Федераций является одной из основных характеристик эффективности использования бюджетных ресурсов и высокого качества государственного финансового менеджмента. Кроме того, как показывает анализ, она в значительной степени определяет качество управления региональными финансами. Так, по результатам проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований в 2012 г. установили, что вышеназванные субъекты отнесены к субъектам с высоким или надлежащим качеством управления региональными финансами.

Интересен опыт внедрения программно-целевого метода в Республике Карелия. Необходимость перехода к формированию бюджета Республики Карелия в программном формате была особо подчеркнута в Программе повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Республики Карелия от 31.12.2010 № 659р-П. В течение последних пяти лет происходит активный переход на программный принцип формирования бюджета Республики Карелия. Правительством Республики Карелия создается необходимая нормативно-правовая база для перехода к «программному» бюджету. Внедрение в Республике Карелия программного бюджета осуществляется исходя из следующих принципов :

• формирование государственных программ осуществляется на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения, учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Карелия, отдельных решений Главы Республики Карелия и Правительства Республики Карелия;
• наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований бюджета Республики Карелия;
• установления для государственных программ измеримых результатов их реализации;
• интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) мер для достижения целей государственных программ;
• определения органа исполнительной власти Республики Карелия, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
• наличия у ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы полномочий, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;
• проведения регулярной оценки эффективности реализации государственных программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 26.09.2012 № 574р-П был утвержден перечень из 18 государственных программ Республики Карелия, сгруппированных по четырем основным направлениям; организована работа по подготовке органами исполнительной власти Республики Карелия государственных программ:

1. Новое качество жизни (8 программ).
2. Инновационное развитие и модернизация экономики (6 программ).
3. Обеспечение безопасности (1 программа).
4. Эффективное государство (3 программы).

В законе Республики Карелия от 20.12.2013 № 1759-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по двум государственным программам, утвержденным на момент формирования проекта бюджета Республики Карелия.

На сегодняшний день Правительством Республики Карелия утверждены следующие государственные программы:

1. «Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013—2020 годы».
2. «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия».
3. «Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина».
4. «Содействие занятости населения в Республике Карелия».
5. «Программа развития здравоохранения в Республике Карелия на 2013—2020 годы».

Согласно представленному к проекту бюджета Республики Карелия на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. аналитическому распределению бюджетных ассигнований по государственным программам Республики Карелия, расходы бюджета РК в рамках государственных программ (с учетом разработанных проектов) составляют более 94 % общего объема расходов бюджета. Анализ данных показал, что наибольший удельный вес программных расходов в структуре бюджета РК в 2014 г. занимают расходы на «Развитие образования» — 25, 81%, «Социальную поддержку граждан» — 25,50 %, «Развитие здравоохранения» — 19,11 %. Это свидетельствует о социальной ориентированности бюджетных расходов, отражает стремление к достижению долгосрочной цели социально-экономического развития республики, а именно: повышению качества жизни населения .

В результате проведенного исследования по показателю удельного веса расходов бюджета субъекта РФ, планируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджетов субъекта РФ за 2012 г., Республика Карелия занимает лидирующую позицию в Северо-Западном федеральном округе (табл. 2).

Таблица 2

Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ в Северо-Западном федеральном округе в 2012 г.

Как было отмечено выше, осуществление качественного бюджетного планирования во многом определяет эффективность государственного управления и бюджетных расходов. Поскольку доля программных расходов в общей структуре расходов бюджета РК превышает 94 %, в связи с этим возникает вопрос об оценке качества бюджетного планирования в Республике: можно ли высокий удельный вес программных расходов рассматривать как критерий качества бюджетного планирования? Ответом на вопрос может стать анализ мониторинга качества финансового менеджмента, проводимый Министерством финансов РК. Годовой мониторинг качества финансового менеджмента в 2013 г. проводился на основе шести групп показателей, удельный вес которых за 9 месяцев 2013 г. следующий: бюджетное планирование — 23,3%; исполнение бюджета Республики Карелия в части расходов — 31,3%; учет и отчетность — 16,4%; контроль и аудит — 16,4%; исполнение судебных актов — 8%; исполнение бюджета Республики Карелия по налоговым и неналоговым доходам — 4,6% .

Как видно, наибольший вес при оценке качества финансового менеджмента занимают показатели «Бюджетное планирование» и «Исполнение бюджета в части расходов». За 9 месяцев 2013 г. средняя оценка мониторинга бюджетного планирования с учетом веса группы в оценке показателя составила 20,5 балла (из 23,3 балла), а по показателям «Исполнение бюджета в части расходов» составило 23,3 балла (из 31,3 балла). Средняя итоговая оценка мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2013 г. составила 84,5 балла по 100-балльной шкале. Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество финансового менеджмента во многом определяется и зависит от доли программных расходов. В РК эта доля достаточно высокая, соответственно, и качество финансового менеджмента находится на высоком уровне.

Несмотря на большое количество преимуществ внедрения программного бюджетирования, опыт нескольких лет разработки государственных программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России, в том числе на региональном уровне . Рассмотрим, какие из проблем, связанных с переходом на программный бюджет, характерны для Республики Карелия (табл. 3).

Таблица 3

Ограничения и проблемы при внедрении программного бюджета в РК

Обобщая зарубежную и российскую практику, можно сформулировать ряд требований, соблюдение которых обеспечит эффективность применения программно-целевого метода бюджетного планирования:

1. Программы должны содержать достижимые, точные соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов.
2. Данные показатели должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами.
3. Программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
4. Необходимо организовать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами результатов с установлением ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт программно-целевого метода бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.

Таким образом, применение программно-целевого метода бюджетного планирования играет большую роль в государственном финансовом управлении регионом. Опыт реализации данного метода в Республике Карелия позволяет сделать вывод о наличии прямой зависимости между эффективностью использования бюджетных ресурсов, качеством государственного финансового менеджмента и использованием программно-целевого метода бюджетного планирования. Процесс внедрения программного бюджета — сложный и длительный процесс. В России, возможно, он займет даже большее время, чем потребовалось многим европейским странам. При его внедрении субъекты сталкиваются с большим количеством проблем и ограничений, что позволяет сделать вывод о том, что формирование целостной системы управления общественными финансами еще не завершено. Не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления общественными финансами, работают в полную силу. Тем не менее уже на данном этапе внедрения программного бюджета можно говорить о его положительном влиянии на государственное финансовое управление регионом.

Особую сложность вызывает не столько изменение технологической составляющей, сколько изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс, с формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности и получения повышенного финансирования на их использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат. Очевидно, что успех внедрения этого метода связан, прежде всего, с тем, что оно должно осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления в целом. Только в этом случае оно может стать не только способом оптимизации бюджетной системы, механизмом управления территорией, но и катализатором роста ее конкурентоспособности.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
2. Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/, свободный (дата обращения 14.09.2014).
3. Письмо Минфина РФ от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 «О правовых основаниях утверждения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ порядков формирования и реализации государственных программ субъектов РФ» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70199776/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
4. Результаты оценки качества управления региональными финансами в 2012 году [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235, свободный (дата обращения 04.10.2014).
5. Приказ Министерства экономического развития Республики Карелия от 01.04.2013 № 70-А «Методические указания по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Карелия» [Электронный ресурс]. URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc, свободный (дата обращения 19.09.2014).
6. Аналитическая записка «О результатах проведения годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджета Республики Карелия, за 2013 год» [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/, свободный (дата обращения 04.09.2014).
7. Распоряжение Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2012 года № 574р-П [Электронный ресурс]. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc, свободный (дата обращения 04.09.2014).
8. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf, свободный (дата обращения 13.09.2014).
9. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/, свободный (дата обращения 24.09.2014).
10. Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. Москва, 2008. (Научные труды / Ин-т экономики переход. периода; № 119Р). Прил. : Опыт внедрения БОР в г. Череповце / Ананенко С. А.

REFERENCES

1. Order of the Government of the Russian Federation on June 30, 2010 N 1101-r «On Approval of the Program of the Government of the Russian Federation to Improve the Efficiency of Budget Expenditures for the Period up to 2012 and an Action Plan for its Implementation in 2010». . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/ (accessed 15.09.2014).
2. Order of the Ministry of Economic Development of Russia on December 26, 2012 № 817 "On Approval of Guidelines for the Development and Implementation of State Programs of the Russian Federation" . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/ (accessed 09/14/2014).
3. Letter from the Ministry of Finance of April 2, 2012 N 02-16-03 / 1073 "On Approval of the Legal Basis for the Supreme Executive Authorities of the Subjects of the Russian Federation the Order of Formation and Implementation of State programs of Subjects of the Russian Federation" . // URL: http://base.garant.ru/70199776/ (accessed 15.09.2014).
4. The Results of Evaluation of the Quality of the Regional Finance in 2012 . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235 (accessed 04.10.2014).
5. Order of the Ministry of Economic Development of the Republic of Karelia from 01.04. 2013 number 70-A, "Guidelines for the Design, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Republic of Karelia" . // URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc (accessed 09.19.2014).
6. Policy Paper "On the Results of the Annual Monitoring of the Quality of Financial Management Exercised by the Executive Head of the Budget of the Republic of Karelia for 2013" . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/ (accessed 04.09.2014).
7. Decree of the Government of the Republic of Karelia from September 26, 2012 N 574r-P . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc (accessed 04.09.2014).
8. International Experience Program and Target Public Expenditure Management and its Adaptability in Russia . / Bryansk Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the Government of the Russian Federation. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (accessed 13.09.2014).
9. Review of international experience in implementation of Performance-based budgeting . . URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (accessed 09.24.2014).
10. Starodubrovskaya I. V. Performance-based budgeting, regional and municipal levels, approaches and recommendations . M .: IET, 2008. 184 p .: ill. (Proceedings / Inst. of Economy in Transition. . № 119R). Appendix .: Experience of implementing PBB in Cherepovets / Ananenko S. A.

Республика Карелия отнесена к субъектам с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Рассчитано по данным Министерства финансов Республики Карелия.

Эффективное использование бюджетных средств - является важной проблемой, особенно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. В этих условиях первоочередной задачей становится определение приоритетов при распределении бюджетных их ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за целевым и эффективным использованием средств. Достижение этих задач возможно при применении программно-целевого метода формирования бюдже тту.

Программно-целевой метод составления бюджета впервые был предложен в. США в середине

1960. Он был применен в. Министерстве обороны министром. Робертом. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании"Форд", которую ранее возглавлял. Президенту. США этот метод спо одобався, данный метод формирования средств были переведены все министерства. Практика программно-целевого метода планирования постепенно распространилась на другие страныа інші країни.

В Украине этот метод был впервые внедрен при составлении бюджета на 2002 год. В статье 10. Бюджетного кодекса определено законодательно применения программно-целевого метода при формировании бюджета кабинете ет. Министров Украины распоряжением № 538-р от 14 сентября 2002 года одобрил. Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе. Этот документ определил цели и основные принципы приме вания программно-целевого метода, его элементы и этапы реализации. Концепцииції.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Применение программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило повысить его эффективность, потому что:

Процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

А затем - на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредоточивалось именно на ресурсах, результатам же внимания не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, выполняющих работы и оказывающих услуги населению, является выплата заработной платы. Во не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов становится вопрос, если невозможно выполнения учреждением своих ф. УНКЦ, то за что платить заработную плату? возможность не только повысить им заработную плату, но и повысить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом метод и планированию расходовдатків.

Итак, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использ зования бюджетных средств (то есть от экономической категории, например, - заработная плата с целями, на которые распорядители спрашивают финансирования).

2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в пер ршу очередь учитывается фактор: что получит общество за те деньги, что оно тратитє?

Ставится вопрос не о правильности использования средств при исполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики

3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов

Еще до внедрения программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета с 2002 года, в бюджетном процессе уже применялись некоторые его элементы, в частности:

1). Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отражают:

Основная цель деятельности;

Задача на плановый год;

Проведен анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году;

Прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году;

Обоснование распределения предельного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности

2). Названия отдельных кодов функциональной классификации, применявшиеся для одного главного распорядителя, сегодня по своей признаком могут быть названиями бюджетных программ

3). Главные распорядители бюджетных средств имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности

(как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запроса, так и на стадии исполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств)

. Программно-целевой метод составления бюджета - это группирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы

Как правило, каждая программа - это фискальное обязательство одного главного распорядителя бюджетных средств, эффективность работы которого оценивается с точки зрения достижения целей программы

. Программа - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций

Основные характерные черты бюджетной программы:

1) не ограничивается во времени;

2) одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;

3) название бюджетной программы должна отражать основную сущность программы, то есть отражать направление использования средств бюджета;

4) по своему содержанию бюджетная программа должна относится к одному разделу функциональной классификации

. Например программа"Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях"относится к одной функции"Образование"и подфункции"Высшее образование", а ее название раскрывает основное содержание программы;

5) бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;

6) составляющие программы могут иметь подпрограммы, т.е. мелкие направления деятельности, касающиеся программы

Ранее применялся постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод - это формирование бюджета не по функциям, а по программам время коды программной классификации должны быть связан ни с кодам функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация расходов бюджета применяется исключительно в аналитических и статистических доку нтатах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется для:

Составление сводного бюджета;

Осуществление макроэкономического анализа;

Формирование государственной политики в сферах экономики;

Проведение международных сравнений расходов по функциям. При применении постатейного метода планирования бюджета

осуществлялось только на год. Программно-целевой метод способствует стратегическому подходу, т.е. планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможным внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использованияння.

Благодаря планированию бюджета по целевым программам обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным методом, который не давал возможность понять, что именно финансируется под тие семьей или иной функции.

Исследуется проблематика внедрения программно-целевого метода бюджетирования в бюджетный процесс муниципальных образований Пермского края с учетом некоторых особенностей международной практики его применения. Уясняется роль программно-целевого метода, его взаимосвязь со стратегией социально-экономического развития муниципального образования. Рассматривается опыт формирования и основные проблемы внедрения муниципальных программ Пермского муниципального образования. Целью проведённого исследования явилось выявление основных проблем внедрения программно-целевого метода бюджетного планирования на муниципальном уровне, уяснение глубинных причин проблем в методологии разработки, оценки и реализации целевых программ. На основании рамочной проблемно-ориентированной методики анализа проведён анализ муниципальных программ, принятых в Перми и Пермском крае. Сформулированы совокупности задач, которые представляют собой программу действий по решению выявленных проблем в связи с потребностью обеспечения результативности и эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы страны.

программно-целевой метод

бюджетное планирование

муниципальное управление

управление по результатам

1. Ежегодный отчет главы администрации г. Перми за 2013 год: [Электронный ресурс]. – URL: duma.perm.ru/upload /pages/1833/otchet__2013.pdf (дата обращения 12.10.2014).

2. Комаров В.Ф. Постановка функции организационного развития на предприятии / В.Ф. Комаров, А.Н. Пухальский, Р.К. То // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. – 2012. – Т. 12, Вып. 4. – С. 164–178.

3. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года: [Электронный ресурс]. – URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/01/main/Programma_30122013.pdf (дата обращения 12.10.2014).

4. Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения // Управление экономическими системами: [Электронный научный журнал] // Отраслевая экономика. – 2014. – № 4. – URL: http://www.uecs.ru/uecs64-642014/item/2888-2014-04-29-10-13-51.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»: [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2013/05/14/budzet-dok.html (дата обращения 12.10.2014).

Совершенствование применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании является инновационным методом управления развитием социально-экономической сферы муниципального образования. Программно-целевой метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач государственной и муниципальной политики использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки, с целью повышения эффективности бюджетных расходов посредством внедрения системы программно-целевого бюджетирования.

В Российской Федерации накоплен достаточный опыт перехода к программному бюджету на федеральном и региональном уровнях. В то же время сохраняется ряд методологических проблем, затрудняющих внедрение программного бюджетирования на муниципальном уровне. Однако в исследованиях отечественных ученых, как показал контент-анализ публикаций, недостаточное внимание уделяется вопросам внедрения данного метода в практику муниципальных образований, что и обуславливает актуальность данной статьи.

Цель исследования - исследование роли программно-целевого метода бюджетирования, систематизация опыта его применения в муниципальном образовании, выявление основных проблем внедрения данного метода, понимания глубинных причин, снижающих эффективность муниципальных программ.

Методы исследования. В процессе исследования использован метод экспертной оценки «МАСТАК».

Результаты исследования
и их обсуждение

Международный опыт говорит о важности и позитивности программного бюджетирования как инструмента государственного и муниципального управления.

В целом модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления превращает муниципальные программы в важнейший инструмент бюджетирования, ориентированного на результат.

В Российской Федерации задача перехода к программно-целевому методу в бюджетном планировании и прогнозировании была поставлена Президентом РФ в Бюджетном Послании о бюджетной политике в 2013-2015 гг., в Федеральном законе Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» . Механизм внедрения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в практику составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации введен с 1 января 2014 года.

Важнейшим документом, опираясь на который, муниципальные образования смогут решить данные задачи, явилась «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» (далее - Программа). В Программе предусматривается модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления путём развития государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, развития системы государственного и муниципального финансового контроля . В соответствии с целью Программы определение всех направлений реализации муниципальной политики целесообразно осуществлять только в рамках соответствующих муниципальных программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования.

Муниципальная программа - это увязанный по целям, задачам, ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем развития муниципальных образований.

С этой целью представляет интерес опыт города Перми, где впервые проект бюджета на 2014-2016 годы сформирован в программном формате. Он включает в себя планирование ресурса в соответствии с целями, задачами и показателями результативности деятельности функционально-целевых блоков, применение программно-целевого метода планирования, повышающего ответственность и заинтересованность ответственных исполнителей муниципальных программ за достижение наилучших результатов в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Это позволяет повысить качество бюджетного планирования, эффективность бюджетных расходов, ответственность и заинтересованность исполнителей программ.

С 01.01.2014 года основным инструментом бюджетного планирования стали муниципальные программы города, охватывающие основные направления деятельности функциональных органов администрации города Перми.

При этом сохранена преемственность целей долгосрочных целевых и ведомственных программ при разработке муниципальных программ города Перми на 2014-2016 гг. Ведомственные целевые программы территориальных органов администрации города Перми преобразованы в мероприятия муниципальных программ города Перми.

Распоряжением администрации города Перми утвержден Перечень планируемых к разработке муниципальных программ города Перми на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов, который включает в себя 21 муниципальную программу .

В 2014 году удельный вес программ в бюджете города составил 87,6 % (20 147,4 млн руб.), в 2015 году составит 86,1 % (19 767,4 млн руб.), в 2016 году - 85,1 % (20 218,8 млн руб.). В плановом периоде 2015 и 2016 годов в состав непрограммных расходов включены условно утвержденные расходы, распределяемые в последующих бюджетных циклах .

В то же время проведённый нами осенью 2014 г. на семинаре, посвященном теме «Использование программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании», анализ муниципальных программ, принятых в Перми и Пермском крае, позволил выявить ряд проблем в методологии разработки, оценки и реализации муниципальных программ которые присущи 80 % из них.

Под проблемой мы понимаем несоответствие между требуемым и реальным состоянием определённой системы, которое для решения проблемы необходимо устранить.

С целью достоверности и объективности результатов исследования нами был использован метод экспертной оценки
«МАСТАК» (метод активного социологического тестирования, анализа и контроля), предложенный ленинградским профессором Р.Ф. Жуковым. Его основной особенностью является процедура оценивания экспертных высказываний всеми участниками экспертной сессии (по пятибалльной шкале). В результате собираются численные оценки каждого высказывания и тем самым определяется отношение групп и всей совокупности экспертов к тому или иному варианту оценки важности проблемы .

На первом этапе исследования нами был сформирован коллектив экспертов из 30 участников семинара. Эксперты были разделены на 3 группы.

Первая группа - муниципальные служащие функциональных и территориальных органов администрации города Перми, вторая группа - муниципальные служащие функциональных подразделений администрации города Перми, третья группа - муниципальные служащие муниципальных образований Пермского края.

Шаг 1. На основании изучения законодательной и нормативной базы, литературных источников по результатам обсуждения вопросов на семинаре было разработано и представлено экспертам «дерево проблем». Экспертам было предложено назвать наиболее важные с их точки зрения проблемы, связанные с использованием данного метода в муниципальном образовании, разработать сначала свои, а затем сводные списки проблем.

Шаг 2. Группам экспертов в процессе обсуждения предложено сформулировать сводные ранжированные списки проблем, оценивая их по 5-балльной шкале.

Шаг 3. В результате, рассмотрев варианты ранжирования проблем, группы экспертов составили ранжированные списки вариантов проблем (табл. 1).

Таблица 1

Оценка экспертами значимости основных проблем в практике использования программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании

Как видно из табл. 1, большинство экспертов выделили 6 наиболее важных с их точки зрения проблем, снижающих качество муниципальных программ. Для повышения качества разрабатываемых муниципальных программ необходимо сформировать общие подходы решения данных проблем, для чего следует сделать следующие шаги.

Шаг 4. Построив дерево проблем, экспертам, в соответствии с методикой, были даны задания выявить причины и следствия каждой проблемы.

Шаг 5. Построение каждым экспертом «дерева решений» как совокупности целей, задач и показателей.

Шаг 6. Составление сводного списка задач решения выявленных экспертами проблем.

Шаг 7. Составление ранжированного сводного списка задач, направленных на решение выявленных экспертами проблем.

Шаг 8. Совместно с экспертами нами были разработаны на основании рамочной проблемно-ориентированной методики анализа и решения организационно-экономических задач предложения по решению основных выявленных проблем .

Результаты работы экспертов представлены в табл. 2. Её назначение, в конечном итоге, заключается в формулировке совокупности задач, которые представляют собой программу действий по решению выявленных проблем.

Таблица 2

Пути решения проблем повышения качества применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании

Из табл. 2 следует, что соответствующие выделенным в табл. 1 важнейшим проблемам первоочередные задачи повышения качества применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании могут быть решены, прежде всего, за счёт разработки и внедрения новых методов, инструментов и процедур на всех этапах бюджетного цикла. Необходимо совершенствовать порядок составления, утверждения и исполнения муниципальных программ, разрабатывать сценарии вариативности реализации муниципальной программы при снижении ее финансирования, внедрять новые формы и виды муниципального финансового контроля.

Таким образом, для повышения эффективности реализации программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании муниципальных образований необходимо достижение поставленных целей и задач, эффективное использование необходимых для этого ресурсов. Реализация программно-целевого метода должна сопровождаться разработкой его взаимосвязи со стратегией социально-экономического развития муниципального образования . Серьезной проблемой в рамках программного бюджетирования является, по нашему мнению, непроработанность механизма взаимодействия государственных, региональных и муниципальных программ. С одной стороны, предполагается, что при разработке муниципальных программ необходимо ориентироваться, прежде всего, на приоритеты государственных программ, с другой стороны, на приоритеты муниципального образования .

Между тем международная практика свидетельствует, что программно-целевой бюджет должен формироваться с учетом местной специфики особенностей планирования бюджетных ассигнований и иных внутренних приоритетов и целей бюджетирования муниципального образования. Следовательно, совершенствование механизма взаимодействия целевых программ бюджетирования всех уровней является важнейшим направлением совершенствования системы бюджетного планирования. Представляется, что опыт Пермского муниципального образования и результаты проведённого исследования представляют интерес для разработки муниципальных программ муниципалитетов.

Малышев Ю.А., д.э.н., профессор ка-
федры экономики Пермского государственного гуманитарно-педагогического университета, г. Пермь;

Прудский В.Г., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой экономики и менеджмента ОУ ВО филиал «Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права», г. Пермь.

Работа поступила в редакцию 17.11.2014.

Библиографическая ссылка

Министерство образования и науки Российской Федерации

Санкт-Петербургского государственного политехнического университета

Кафедра финансов, денежного обращения и кредита

Курсовая работа

по курсу: Бюджетное планирование и прогнозирование

на тему: Использование программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании на примере бюджета города Омска

Введение

1.Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

1.2 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

1.3 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

2.Использование программно-целевого метода при планировании бюджета Муниципального образования города Омска

2.1 Социально-экономическая характеристика города Омска

2.2 Практика планирования расходов бюджета города Омска программно-целевым методом

2.3 Исполнение расходных обязательств города Омска

3.Предложения по эффективному планированию бюджета города Омск программно-целевым методом

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод – используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании, рассмотрение практики планирования данного метода при планировании расходов бюджета муниципального образования.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

Рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

Выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

Изучение практики планирования расходов бюджета города Омск программно-целевым методом;

Внесение предложений по эффективному планированию расходов бюджета города Омска программно-целевым методом.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет муниципального образования – города Омска.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой –подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базыкурсовой работы лежит рассмотрение применения программно – целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базойисследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

1. Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование – это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути – способы – средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов .

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления .

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий – это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1.Разработка общих целей.

2.Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3.Определение путей и средств их достижения.

4.Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими .

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы .

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации, предусмотренных настоящей Концепцией).